지방선거를 중심으로 본 민주선거 역사

1. 1952년, 한국전쟁 중 부산에서 실시한 첫 지방선거
1950년 12월로 예정되었던 첫 지방선거는 625 전쟁으로 연기됐다. 이후 1952년 4월 25일 시·읍·면의원선거, 5월 10일 도의원선거가 최초로 실시되었다. 그러나 전쟁으로 인해 서울특별시, 경기·강원·전라북도는 선거를 하지 못했다.
1956년 제2기 지방선거에서 최초로 시·읍·면의 장 선거를 하지만, 1958년 직선제는 폐지되고 임명제로 돌아갔다.

2. 1960년, 서울특별시장도지사 임명직에서 선출로 전환
1960년 4·19 혁명 이후 헌법이 개정되고, 그해 11월 1일 ‘지방자치법’이 개정되면서 지방자치단체장과 지방의원을 직선제로 선출하게 된다. 1960년 12월 29일 최초의 서울특별시장도지사선거를 하였다.
직접선거로 선출한 최초의 시도지사선거였지만, 38.8%라는 역대 최저 투표율을 기록했다. 당시 우리나라 선거에서는 최초로 투표용지에 후보자의 성명을 직접 쓰는 자서식 투표제도를 채택하였는데, 글을 알지 못하는 국민이 많았던 시대적 상황이 반영된 것으로 보인다.
* 1948년 광복 직후 남한지역 문맹률은 12세 이상 전체 인구의 78%(798만 명 정도)로 특히 성인의 문맹률이 심각하여 1950년대 이후 문맹 퇴치 사업이 전개되던 시기다.

3. 1961년, 지방자치 중단
1961년 5월 16일 군사정변이 발생하고, 군사혁명위원회는 포고 제4호로써 전국의 지방의회를 해산한다.
6월, ‘국가재건비상조치법’ 제20조에 따라 서울특별시장도지사 등은 내각이, 그 외 지방자치단체장은 도지사가 임명하고, 9월 ‘지방자치에 관한 임시조치법’이 공포되면서 지방자치는 중단된다.
1962년 12월 26일 개정된 제3공화국 헌법에서 지방자치단체장의 선거제 규정이 삭제되고, 1972년 12월 27일 개정된 제4공화국 헌법(유신헌법) 부칙 제10조는 ‘지방의회는 조국통일이 이루어질 때까지 구성하지 않는다’라고 정한다.

4. 1991년, 지방자치 30년 만에 부활
1987년 6·29 민주화 선언에서 지방자치를 선언하고, 1988년 ‘지방자치법’이 전면 개정되어 지방자치의 토대가 마련되었다.
1991년 지방의원선거를 시작으로 지방자치가 30년 만에 부활한다. 1995년 6월 27일 광역·기초단체장 및 의회 등 4개 선거를 동시에 하는 제1회 전국동시지방선거와 함께 진정한 의미의 지방자치가 시작됐다.

5. 2002년, 시도의원선거 1인 2표 비례대표제 도입
2001년 7월 19일 헌법재판소는 지역구국회의원선거 결과에 따라 비례대표 의석을 배분하는 공직선거법 제189조제1항에 대하여 위헌결정을 하였다.
이에 따라 우선 2002년 제3회 전국동시지방선거에서 지역구 및 비례대표 시·도의원을 각각 뽑는 1인 2표제가 도입됐다.
한편 공직선거법 개정으로 정당이 비례대표 시·도의원선거 후보자 중 50% 이상을 여성으로 추천하고, 후보자 명부 순위에 따라 2인마다 1명씩 여성 후보자를 포함하도록 하였다.

6. 2006년, 선거권 연령 19세 조정 및 외국인에게 선거권 부여
2006년 제4회 전국동시지방선거에서는 참정권이 크게 확대됐다.
먼저 선거권 연령이 20세에서 19세로 하향 조정되고, 일정요건을 갖춘 외국인도 지방선거 선거권이 부여되었다. 공직선거법 개정으로 투표를 할 수 있게 된 선거권자는 62만 3,570명이었다.
구·시·군의원선거도 1인 2표제가 도입되어 6개 선거가 실시됐다.

7. 2010년, 역대 최대 8개 선거 실시 및 재외국민에게 선거권 부여
2010년 제5회 전국동시지방선거는 교육감교육의원선거도 함께 치뤄 역대 최대 8개 선거가 동시에 실시되었다.
2009년 공직선거법 개정으로 재외국민의 참정권이 확대됐다. 선거권이 주민등록이 된 사람에서 국내거소신고인*명부에 올라 있는 재외국민까지 확대되어 재외국민 5만7,128명이 투표에 참여할 수 있었다.
* ‘재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률’개정으로 국내거소신고에서 재외국민 주민등록 제도로 변경.
또한, 여성의 정치 참여를 확대하기 위하여 정당이 지역구지방의원선거에서 국회의원지역구마다 1명 이상을 여성으로 추천하도록 하고, 이를 위반하면 해당 국회의원지역구의 지역구지방의원후보자 등록을 모두 무효로 하였다. 여성후보자는 제4회 지방선거보다 266명 증가한 1,677명이었다.

8. 2014년, 사전투표제 도입 및 근로자의 투표시간 보장
사전투표제도는 2013년 4월 재보궐선거에서 실시된 후, 전국단위 선거로는 2014년 제6회 전국동시지방선거에서 최초 도입된다. 사전투표에 474만4,241명이 참여, 11.49%의 투표율을 기록했다. 사전투표자는 전체 투표자(2,346만 2,336명)의 20%를 차지했다.
근로자의 투표시간을 보장하기 위하여 사전투표기간과 선거일 모두 근무하는 경우, 투표에 필요한 시간을 고용주에게 청구할 수 있도록 하였다.

1948년 5월 10일, 민주선거의 시작점에서 출발해 딱 70년이 지난 지금, 투표할 수 있는 나이는 21세에서 19세로 두 살 어려졌다. 사전투표 도입으로 투표할 수 있는 날은 하루에서 3일로 이틀이 늘어났고, 부재자투표소 422곳에서 사전투표소 3,512곳으로 8배 많아졌다.
그러나 투표율은 95.5%에서 55.5%*로 떨어져 절반을 겨우 면하고 있다.
선거제도의 발전이 가져온 민주주의는 70년의 세월이 걸려도 완전하다고 말할 수 없지만, 유권자 한 사람의 민주주의는 단 1표로 완성될 수 있다.
선거제도가 아닌 유권자의 한명 한명의 참여로 완전한 민주주의를 말할 수 있는 대한민국, 2018년 6월 13일 제7회 지방선거에서 만들 수 있다.

우리나라 투표제도의 발전

1. 초기의 투표제도
(1948~1950년)
- 헌정사상 첫 선거인 1948년 5월 10일 제헌국회의원선거에서 선거인명부는 선거인의 자진등록에 의하여 작성하는 자진신고 등록제였으며, 21세 이상의 국민에게 투표권이 주어짐.
- 1950년 5월 30일 제2대 국회의원선거에서는 투표용지에 기표한 후 봉투에 넣어 투표함에 다시 투입하는 특이한 방식을 취함.

2. 부재자우편투표제도
(1960년)
- 1960년 7월 29일 제5대 국회의원선거에서 도입되었음.
- 부재자신고인은 거소에서 기표를 하여 무료등기우편으로 투표지를 보내고, 개표 시 투표의 비밀보장을 위해 일반투표와 혼합하여 개표하였음.
- 부재자신고인은 선거인수(1,1593,432명)의 약 4%에 해당하는 454,461명이었음.

3. 해외체류 선거권자 우편투표(1967년)
- 1967년 5월 3일 제6대 대통령선거에서는 월남파병 군인들을 위하여 선거사상 최초로 해외체류 선거권자에 대한 우편투표가 실시되었음.

4. 시·도의회의원선거 1인 2표제 도입(2002년)
- 2001년 7월 19일 헌법재판소는 국회의원 지역구 선거결과에 따라 비례대표 의석을 배분하도록 하고 있는 공직선거법 제189조제1항에 대하여 위헌결정을 함.
- 우선 2002년 제3회 전국동시지방선거에서 지역구 및 비례대표시·도의원을 각각 뽑는 1인 2표제가 도입되었으며, 그 후 국회의원선거와 구·시·군의원선거까지 1인 2표제가 확대됨.

5. 외국인 선거권 도입
(2006년)
- 2006년 제4회 지방선거에서 선거 사상 처음으로 일정 조건을 갖춘 외국인에게 지방선거 선거권이 주어짐.
- 외국인에게 선거권을 인정하는 나라는 세계적으로도 유럽 일부국가만 인정하고 있으며, 아시아에서는 우리나라가 최초였음.

6. 재외선거제도 도입
(2012년)
- 중앙선거관리위원회는 2003년부터 2006년까지 3차례에 걸쳐 재외선거 도입에 관한 공직선거법 개정의견을 제출하였으며, 헌법재판소는 재외국민의 선거권 행사를 인정하지 않는 공직선거법 제37조 및 제38조에 대해 2007년 6월 헌법불합치 결정을 하였음.
- 2009년 2월 공직선거법이 개정되고, 2012년 제19대 국회의원선거에서 처음 도입됨.

7. 선상투표 제도(2012년)
- 헌법재판소는 선원들의 부재자투표 방법 등을 정하지 않고 있는 공직선거법에 제38조에 대해 2007년 6월 헌법불합치 결정을 하였음.
- 2012년 2월 공직선거법 개정으로 선상부재자투표가 도입되어 2012년 제18대 대통령선거에서 최초로 실시함.

8. 사전투표 제도(2013년)
- 사전투표란 선거일 전에 사전투표소가 설치된 곳이면 전국 어디서나 투표할 수 있는 제도로 유권자의 투표편의가 향상했다는 긍정적인 평가를 받고 있음.
- 2013년 상반기 재·보궐선거에서 처음 실시하였으며, 전국단위로는 2014년 제6회 전국동시지방선거에서 처음 실시함.

<정리 = 고영 정소희기자>

<호남타임즈신문 2018년 5월 31일자 8면>

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